L’accueil des personnes réfugiées ukrainiennes en Belgique : la réussite d’une opération d’envergure qui appelle des changements dans l’accueil des autres populations migrantes

La question cruciale de l’accueil des migrant.e.s s’est posée dès le début de l’offensive russe en Ukraine et, cette fois, de manière aiguë et abrupte. Le débarquement soudain dans notre pays d’importants contingents de personnes réfugiées venues de l’Est a déclenché un immense élan de solidarité, tant auprès de la population qu’au sein des institutions qui ont ouvert la voie à un accueil simplifié. Aujourd’hui, cette ouverture face à l’urgence d’une situation passe sous la loupe de l’analyse. C’est dans ce contexte que le DisCRI (Dispositif d’appui et de concertation aux Centres Régionaux d’Intégration) a récemment organisé un important colloque visant à aborder transversalement la question. Son titre : « Arrivée des personnes venues d’Ukraine : enseignement et perspectives pour l’accueil et l’intégration de toutes les personnes migrantes en Wallonie ».

La principale question qui taraude de manière lancinante les acteurs de l’accueil des migrant.e.s en Wallonie est : pourquoi un tel accueil à la fois simplifié et rapide a-t-il été possible pour les réfugiés ukrainiens alors que, pour d’autres populations venues d’autres régions du globe pour des raisons identiques, ce même parcours est long et incertain ? Une palette d’experts issus des milieux universitaires, institutionnels et associatifs ont pris la parole à ce colloque pour apporter leur volet de l’éclairage sur cette disparité de fait et, in fine, tenter de tracer les pistes d’actions pour y mettre fin.

Un conflit au bilan dramatique

La première des cinq étapes de l’analyse s’est penchée sur le contexte géopolitique du conflit ukrainien et ses perspectives. Pour Aude Merlin, chargée de cours à l’ULB, spécialiste de la Russie et du Caucase, le conflit ukrainien s’inscrit dans l’histoire comme l’agression d’un état souverain contre un autre état souverain, ouvrant un conflit qui n’offre pas, pour l’instant, de perspective de paix juste et durable. Cet épisode prend place dans une évolution, entamée après l’effondrement de l’URSS, au cours duquel l’Ukraine s’est construite une identité nationale reconnue par la Russie.

Pendant que, d’un côté, l’Ukraine avançait dans ce processus de construction marqué par une remise en question des élites (avec, entre autres, deux révolutions en 2004 et 2013), de l’autre, la Russie évoluait vers une dérive autoritaire. L’émancipation progressive de l’Ukraine a alors été vue par le pouvoir russe comme un cauchemar dont il a tenté d’empêcher la concrétisation. Aujourd’hui, alors que le conflit perdure voire s’enlise, Aude Merlin ne lui prévoit pas de fin « classique » par un traité consacrant la défaite de l’un des belligérants, mais plutôt comme une fin lente par « épuisement ».

Reste qu’au niveau du bilan, cette guerre présente des chiffres dramatiques. Il y a d’abord des pertes estimées à plus de 14.000 morts entre 2014 et 2022 dont 3.000 civils, 6.000 combattants séparatistes pro-Kremlin et 4.000 combattants pro-Kiev. Il y a ensuite, depuis le 24 février 2023, date de déclenchement du conflit, des statistiques officielles faisant état de 8.895 tués et 15.117 blessés au 21 mai 2023, et des pertes militaires évaluées à 7000 tués du côté russes (chiffres russes) et 9.000 tués côté ukrainien (chiffres ukrainiens). Le bilan général affiche aussi 16% du territoire ukrainien contrôlé par les Russes et plus de 10 millions de réfugiés et déplacés.

Hébergement d’urgence et hébergement durable

Le deuxième volet de la journée s’est concentré sur la politique d’accueil et d’intégration des personnes venant d’Ukraine, avec une intervention conjointe d’Amandine Masuy de l’IWEPS (Institut Wallon de l’Evaluation, de la Prospective et de la Statistique) et Christine Ramelot du SPW Intérieur et Action sociale qui ont exposé la « stratégie wallonne d’accueil des personnes sous statut de protection temporaire ». Dès l’invasion de l’Ukraine, le principe de la protection temporaire a été activé pour les Ukrainiens jusqu’au 4 mars 2023, puis renouvelé jusqu’en mars 2024. L’hébergement d’urgence a été organisé par le fédéral, avec l’appui du NCCN (centre de crise national). Dans le même temps, l’hébergement durable a été pris en charge par les Régions, sur base de leur compétence en matière de logement. La clé de répartition a été fixée en fonction de la répartition de la population, à savoir 60% pour la Flandre, 30% pour la Wallonie et 10% pour Bruxelles.

Sur le plan chiffré, 69.806 personnes ont reçu une attestation de protection temporaire en Belgique depuis le 10 mars 2022. La plupart d’entre elles sont arrivées dans les premiers mois. Parmi elles, 54.819 sont domiciliées dans une commune belge (59% en Flandre, 20% en Wallonie et 21% à Bruxelles), les autres ayant quitté le territoire (pour l’Ukraine ou ailleurs) ou n’étant tout simplement pas inscrits. Au début de la crise, les Wallon.ne.s se sont montrés très accueillants, plus d’un tiers des personnes accueillies en famille entre mars et mi-juillet 2022 l’ayant été en Wallonie. La population réfugiée ukrainienne est cependant assez mobile. Près de 52% a déjà connu un déménagement depuis son arrivée en Belgique, tandis que ce sont sans surprise les villes qui attirent le plus, avec 18% de réfugié.e.s concentré.e.s dans les quatre grandes villes wallonnes.

Une cellule régionale transversale de coordination

La stratégie wallonne d’accueil s’est opérée autour d’une cellule régionale transversale de coordination mise sur pied pour mener quatre missions : coordonner les actions pour assurer l’accueil, centraliser et diffuser l’information, constituer le point de contact régional unique, et conseiller et assister le gouvernement wallon pour apporter des réponses efficaces dans le cadre de cet accueil. Cette stratégie s’articule en cinq axes confiés aux gouverneurs des provinces. Le premier est d’animer et coordonner l’information à destination et au départ des pouvoirs locaux. Le deuxième est de réaliser un « screening » des hébergements collectifs pré-identifiés. Le troisième est de négocier et contractualiser la mise à disposition des hébergements collectifs. Le quatrième est d’envisager le scénario du pire et le cinquième est de veiller à une répartition équitable de l’effort d’accueil.

La mise en œuvre de la stratégie s’est orchestrée en plusieurs temps. Le premier a été celui de l’hébergement de crise confié aux citoyen.ne.s. Le deuxième a été celui des hébergements conventionnés ouverts avec l’appui des gouverneurs et encadrés par une plateforme de gestion des places, une diversification de l’offre (hébergements collectifs, unifamiliaux, chambres d’hôtel…) et une gestion du vivre-ensemble. Au 31 mai dernier, 30 hébergements conventionnés étaient ouverts et comptabilisaient 1.227 places. La capacité moyenne d’accueil était de 41 places et 1.139 personnes ont pu être accueillies, dont 392 primo-arrivants envoyés par Fedasil.

Un flot d’incertitudes

Le troisième temps a été l’ouverture de logements publics de type modulaire dans 17 communes, soit 41 logements modulaires comprenant un total de 200 places. Le quatrième temps a été le soutien aux pouvoirs locaux, via l’octroi d’un subside régional et la mobilisation de 126 PCS (Plans de Cohésion Sociale) pour des initiatives de solidarité dans l’accueil des bénéficiaires de protection temporaire. Le cinquième et dernier temps était la réquisition et autres dispositifs mais il n’a pas été activé.

À l’issue de cet exposé, le duo d’intervenantes dresse une série de constats. Le premier est l’incertitude sur l’évolution du conflit et sur son impact sur les flux de réfugié.e.s ukrainien.ne.s . Le deuxième est l’incertitude sur la prolongation de la procédure de protection temporaire au-delà de mars 2024. Le troisième est le flux de population entrante qui reste faible mais stable. Le quatrième est l’existence de besoins exprimés en relogements essentiellement pour primo-arrivants. Et le cinquième est le passage difficile vers des solutions pérennes de logement. Le tandem d’intervenantes conclut en soulignant l’importance de garantir la qualité de l’accueil, et de maintenir une gouvernance transversale et un cadre de collaboration décloisonné, tout en entretenant la mobilisation et en stabilisant le modèle pour être prêt à faire face à toute nouvelle crise de ce type.

L’accueil des personnes

Le troisième volet de la journée a réuni un panel de quatre intervenants concernés par l’accueil des personnes venant d’Ukraine. Olga Dounskaïa pour la Croix-Rouge a rappelé le rôle de son organisme sur le plan de l’accueil et de l’assistance médicale et psychosociale des populations. À ce titre, elle a évoqué les perspectives qui s’ouvrent en la matière pour la Croix-Rouge, à savoir une enquête enclenchée concernant l’état du logement disponible, la poursuite de l’aide psychosociale aux personnes qui ont fui l’Ukraine et au personnel qui les accueille, l’accompagnement des autorités et l’organisation de formations en langues de contact, à la fois dans les domaines de la citoyenneté et des codes culturels.

Au nom de Profirst, agence d’événements mandatée par la Région wallonne, Charles-Louis de Lovinfosse a rappelé les trois missions de son agence : l’accueil pratique et administratif, l’assistance psychosociale et médicale (recréer du lien pour casser la barrière de la langue) et l’accompagnement vers l’autonomie en termes d’emploi, de logement, etc. De son côté, Alexandre Mahieu du cabinet du gouverneur du Brabant wallon a rappelé que les gouverneurs des provinces ont été sollicités par lettre de mission, en tant qu’instances chargées de la gestion des crises. À ce niveau, leur action couvrait cinq missions : l’assistance pour l’accueil, le « screening » des hébergements potentiels, les négociations avec les propriétaires de ceux-ci, la réflexion sur les scénarios de crise et la répartition équitable de la population accueillie. Le travail premier, celui de la gestion de crise, a compris plusieurs pans comme ceux de la santé et de la création de lien pour éviter l’ennui, avec une mise en place de partenariats avec de nouveaux acteurs.

Enfin, Anne-Catherine de Nève de la plateforme d’hébergement BelRefugees a rappelé que l’accueil des citoyens ne s’improvise pas. Il importe, à ce niveau, de tenir compte des capacités de la famille hébergeuse et de ses limites, et de créer une relation la plus symétrique possible entre personnes hébergeuses et hébergées. Cette nécessité implique d’effectuer un accompagnement parallèle au quotidien, notamment auprès des hébergeurs de la plateforme autour des questions de l’interculturalité, de l’intimité et de la gestion du trauma. Il s’agit de répondre à leur besoin d’un lieu de partage et d’intervision.

Le volumineux travail de l’intégration

Le quatrième volet de la journée s’est articulé autour d’un panel de quatre intervenants chargés de l’intégration des personnes venant d’Ukraine. Bernard Forget du CAI (Centre d’Action Interculturelle de Namur) y a tracé les contours du rôle des centres régionaux en matière d’intégration, à savoir accompagner le public dans l’ensemble de son parcours d’intégration. La crise migratoire ukrainienne a nécessité une adaptation fondamentale de leurs pratiques. Les changements les plus spectaculaires ont été la création d’espaces de travail supplémentaires de prise en charge dans les CRI, l’intensification de la présence sur le terrain où cela s’avérait nécessaire (avec un renforcement de la présence dans les bureaux d’accueil mis à disposition dans les communes), l’organisation de séances d’information pour répondre aux besoins pratiques et proposer un accompagnement des demandes et, enfin, l’attention particulière à porter aux autres réfugié.e.s non ukrainiens pour ne pas créer de déséquilibre et d’injustice.

Selon Bernard Forget, le travail de deuxième ligne en réseau a permis d’instaurer une réelle collaboration entre les acteurs locaux, même si l’excès d’informations concrètes émanant des différents intervenants s’est parfois avérée dommageable. En termes de perspectives, l’orateur a rappelé que le public concerné est toujours présent sur le territoire et que, même si la situation évolue en permanence, beaucoup de ces réfugiés dépendent encore de l’aide sociale. Un important travail doit donc se poursuivre, tant avec le public ukrainien qu’avec les autres publics.

Un prototype du « bon accueil »

L’action des CPAS a, elle, été évoquée à travers l’exemple de celui de Gembloux. Brigitte Steiner qui y est assistante sociale a brossé un tableau rapide des différentes missions du ressort de son organisme : mise en ordre administrative, octroi d’aide, accompagnement dans la recherche de logement, gestion de la cohabitation, ouverture des droits, informations pratiques sur la Belgique, mise à disposition d’un lieu de rencontre et de partage de pratiques entre Ukrainiens, etc. Revenant sur cette expérience, elle dresse un bilan fait de points positifs (adaptabilité des services, liens avec les hébergeurs, etc.) et de difficultés (soucis de communication, chocs des cultures, différences d’accès aux droits, etc.).

Autre acteur, autre regard, Romina Gentili de la FMM (Fédération des maisons médicales), a mis en action des équipes mobiles pour répondre aux besoins psycho-médico-sociaux des réfugiés. Elle a énoncé trois constats majeurs, établis à travers cette expérience. Le premier est que l’accompagnement individuel fonctionne mieux que le collectif. Le deuxième est que la confiance est primordiale. Le troisième est que la demande existe toujours et nécessite une pérennisation du dispositif.

Ahmed Ahkim, du Centre de médiation des gens du voyage en Wallonie a, lui, évoqué la spécificité des Roms. Même si c’est une minorité en Ukraine, il s’agit d’une population ayant des particularités propres qui induisent des difficultés spécifiques. Les familles roms ukrainiennes accueillies présentaient, en effet, la particularité d’être composées d’un grand nombre de personnes (15 à 25), affichant un faible niveau économique, culturel et éducatif et une différence culturelle importante. Dans ce contexte, le centre de médiation est intervenu auprès des pouvoirs publics et à la demande des familles pour fournir un accompagnement concret et une aide à la gestion quotidienne de ces familles par les hébergeurs. Ces familles se sont, en effet, retrouvées plongées dans le pays sans parcours leur permettant de s’acclimater, subissant de plein fouet un choc culturel, elles qui provenaient de surcroît de régions délaissées. Pour l’intervenant, l’accueil des Ukrainiens s’est affiché comme un prototype du « bon accueil ». À ses yeux, il y avait une évidence de les accueillir, une évidence dans la manière de les accueillir, et une qualité de l’accueil et de l’hébergement.

Les indicateurs d’un choix de société

Le cinquième et dernier volet du colloque a abordé le regard critique sur l’accueil réservé aux personnes venant d’Ukraine. Sylvie de Terschueren du CIRÉ (Coordination et Initiatives pour Réfugiés et Étrangers) a souligné combien il avait été remarquable d’inverser la logique de suspicion qui fait habituellement loi pour apporter des solutions pragmatiques à la crise des réfugié.e.s ukrainien.ne.s., à savoir : la garantie d’un accueil immédiat et systématique, la mise en place de dispositifs où régions, communes… sont au centre du dispositif, l’acceptation de structures d’hébergement dans les communes (avec transformation d’immeubles vides, etc.).

D’après le CIRÉ, d’autres atouts ont caractérisé cette prise en charge : entre autres, l’abandon de la logique de dissuasion, le fait de ne pas suspendre le sort des bénéficiaires à une procédure, l’abandon des critères de répartition géographique, l’obtention d’un statut administratif sur base d’une simple déclaration d’arrivée. Selon l’intervenante, le discours positif, différent de celui tenu à propos des autres publics appelle une série de questions. Peut-on imaginer un accueil solidaire pour les citoyens ? Peut-on envisager une décentralisation de l’accueil ? Peut-on ouvrir ce type de prise en charge à d’autres publics ?

Pour Sophie Devillé de Médecins du Monde Wallonie, il existe des publics exclus de l’accès aux soins de santé, alors que ça n’a pas été le cas des Ukrainien.ne.s qui ont bénéficié d’un accès quasi immédiat aux services de première ligne (mutuelle, etc.). Selon elle, ce constat pose trois grandes questions : celle de l’adaptabilité et de la flexibilité de la sécurité sociale (accompagnement dans tout, ajouté à une simplification des démarches) avec l’apparition d’acteurs qui ont constaté des besoins, celle du type de procédure (octroi d’une protection sans audition individuelle au cours de laquelle l’individu doit raconter ses vécus traumatiques) et celles des déterminants sociaux de la santé (accès aux soins, à un revenu, à un logement, etc.). Aux yeux de l’intervenante, l’accès des Ukrainien.ne.s à la santé permet de requestionner les modalités d’accueil qui correspondent, au final, à un choix de société.

L’urgence de la mise en place d’une configuration minimale

Au nom des Centres régionaux d’intégration, Nicolas Contor, vice-président du DisCRI a, à son tour, martelé que le statut ne peut pas être une raison pour instaurer un traitement différencié. Les raisons de l’exil sont généralement les mêmes et l’exemple ukrainien a prouvé qu’un « bon accueil » est possible. Et des questions brûlantes de fuser : l’attention globale à tous les publics est-elle possible ? Quand fera-t-on de cette attention une possibilité structurelle ? Des acteurs dont ce n’était pas l’objet ont investi dans le champ de l’accueil. Cet accueil a apporté une réponse citoyenne, démontré une créativité et une réactivité, suscité de nouveaux partenariats, même si elle a aussi occasionné une surcharge de travail.

Selon l’intervenant, il y a aujourd’hui une nécessité d’une configuration minimale pour accueillir le public migrant. Pour ce faire, il faut donc des moyens spécifiques, mais il subsiste une insécurité fondamentale dans la durée qui pose la question de savoir ce qu’il va se passer après, tandis qu’il existe une absence manifeste de dialogue permettant d’enclencher la création d’une structure qui porterait ce modèle du « bon accueil ».

Un modèle pérenne et accompagné

Enfin, Eva Ledroit, représentante de l’OIM (Organisation Internationale pour les Migrations), insiste, pour sa part, sur la mobilisation communautaire qui a prévalu, posant la question de savoir comment la transposer dans un processus de réinstallation, premier élément d’une politique migratoire de crise. Pour elle, le rôle de la diaspora est essentiel dans l’accueil et dans la mise à disposition d’informations de base, même si elle souligne la discordance qu’il existe entre vision de l’accueil et réalité de l’accueil.

Au final, selon l’OIM, il existe plusieurs nécessités au niveau de l’accueil : reconnaître le niveau d’investissement de la communauté, gérer les attentes de manière plus efficace, formaliser les critères d’attente des hôtes, fournir un soutien spécifique aux hôtes, encourager l’implication de la diaspora et assurer la participation d’interlocuteurs qui maîtrisent les cultures d’origine et d’accueil. Avec, en point de mire, un objectif ultime : mettre en place un modèle pérenne et accompagné.

Dominique Watrin